Nieuw links in de economie: limits tot empowerment

Inleiding

Bas Jacobs, Frank Kalshoven en Paul Tang presenteerden een ‘nieuwe’ economische agenda voor de linkse politiek naar aanleiding van vier trends in de economie. Zij schetsen drie beleidsrichtingen: 1) alles laten zoals het is, 2) de efficiency binnen de overheid vergroten en 3) streven naar kansgelijkheid in plaats van inkomensgelijkheid. Wij vinden deze beleidsrichtingen niet het beste antwoord op de vier scenario’s en zien bovendien nog andere ontwikkelingen waar de linkse politiek haar beleid op moet afstemmen.

Efficiënte overheid

Iedereen is van mening dat de overheid efficiënt moet werken. Het beeld dat geschetst wordt dat de overheid massaal free lunches laat liggen valt echter te betwijfelen. Onder Paars werd onder de noemer ‘Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit’ gewerkt aan een efficiëntere overheid en de bezuinigingen van het huidige kabinet gaan zover dat ze raken aan de kerntaken van de overheid, die zelfs liberalen als essentieel beschouwen, zoals de jeugddetentie ter voorkoming van een langdurige en kostbare carrière van criminele jongeren.

Een efficiënte overheid begint bij het hoogste niveau: de politiek. Het gebrek aan zelfregulerend mechanisme binnen de PvdA is ronduit schrijnend te noemen. Bent u wel eens op een afdelingsvergadering geweest waar een motie van wantrouwen werd aangenomen tegen uw PvdA-wethouder van Sociale Zaken die een zooitje maakte van uw sociale dienst? Wij niet. Heeft u wel eens een PvdA-minister zien vertrekken omdat de treinen niet op tijd reden?

Als de PvdA een goed functioneren van de overheid niet tot haar domein rekent, met als uiterste consequentie dat zijzelf deel uit maakt van die overheid en dus niet in de laatste plaats zichzelf moet aanspreken, verwordt dit thema tot een speelbal in de handen van rechtse partijen die op een onverantwoorde manier met de botte bijl hakken in het systeem dat met sociaal-democratische handen en gedurende decennia zorgvuldig is opgebouwd.

Maar zoals gezegd is een efficiëntere en doelmatiger overheid geen panacé, zeker niet op de lange termijn, voor de uitdagingen die op ons afkomen. Wat dan?

Empowerment

Een mogelijkheid die de auteurs noemen is: kansgelijkheid in plaats van inkomensgelijkheid. In deze benadering maakt de (linkse) politicus zich geen zorgen om de uitkomsten van iemands individuele ontwikkelingspad (herverdeling van het inkomen) maar om de startpositie van ieder individu (gelijke kansen creëren). Het gaat er dan om dat mensen weerbaarder worden (‘empowerment’).

Wij zijn het niet eens met deze benadering en zullen dit toelichten aan de hand van een analyse van de ontwikkeling van inkomensverschillen. Zoals blijkt uit figuur zijn 1 de inkomensverschillen gedurende de jaren zestig en zeventig fors kleiner geworden, sterk gestegen in de jaren tachtig en gestabiliseerd in de jaren negentig.

Figuur 1 – Ginicoëfficiënt van het besteedbaar inkomen

Bron: CBS. Hoe dichter de ginicoëfficiënt bij 0 zit, hoe ongelijker de inkomensverdeling.

Een belangrijke factor van de ongelijkheid in de inkomensverdeling is de technologische ontwikkeling en het scholingsniveau, zoals ook Jacobs c.s. aangeven. Traditioneel verdienen laag opgeleide mensen minder dan de beter opgeleiden. Er is sprake van een toegenomen verslechtering van de inkomens positie van de groep lager opgeleiden. Het scholingspeil stijgt weliswaar, maar de vraag naar hoger opgeleid personeel stijgt harder. Het fenomeen van ‘skill biased technological change’ doet zich voor, waarbij elke aanbodstijging van hoger opgeleiden leidt tot een vraagstijging van hoger opgeleid personeel, omdat technologie niet-rivaal is.

Kansgelijkheid versus inkomensgelijkheid

Is er een oplossing voor de stijgende inkomensongelijkheid? Het nastreven van kansgelijkheid (empowerment) biedt geen soelaas. Als werkelijk elke stijging van het opleidingspeil leidt tot een grotere vraag naar hoger opgeleiden, en daar lijkt het wel op, zal de inkomensongelijkheid niet afnemen. Maar ook als dit geen wetmatigheid is zijn er grenzen aan het creëren van gelijke kansen (limits to empowerment). Een vorm van het creëren van gelijke kansen is het investeren in scholing. Maar vanwege verschillen in aangeboren talenten biedt dit geen soelaas. De ‘kenniscapaciteit’ per individu is begrensd, dit in tegenstelling tot de portemonnaie.

Het CPB heeft met haar model MIMIC onderzocht wat het economische rendement is van extra investeringen in de minder getalenteerde groep zodat deze in ieder geval een startkwalificatie heeft. De kosten-baten analyse valt pas gering positief uit na 25 jaar met een 1,25 procent hogere arbeidsproductiviteit maar ook een hoger financieringstekort. Deze hogere arbeidsproductiviteit representeert uiteraard een hogere loonruimte en hierdoor een hoger inkomen voor deze groep: de inkomensverschillen zijn kleiner. De winst blijkt echter laag of, gezien de onzekerheid over winst op zo’n lange termijn, afwezig.

Ook het creëren van werkgelegenheid wordt vaak gezien als een vorm van empowerment. Uit het proefschrift van Paul de Beer blijkt echter dat dit bij lange na niet het geval is. De werkgelegenheid groeide in de jaren negentig met 23 procent, maar het aantal huishoudens zonder inkomen uit arbeid bleef stabiel (40 procent in 1990 en 39 procent in 1997). De toename van de werkgelegenheid is vooral zichtbaar in het toegenomen aantal tweeverdieners. Banengroei leidt niet tot een meer gelijke inkomensverdeling.

Jacobs c.s. geven overigens ook toe dat kansgelijkheid niet leidt tot gelijkheid van uitkomsten (inkomensgelijkheid). Zij prolongeren dit als politieke keus vóór doelmatigheid ten kostte van rechtvaardigheid. Als zodanig hebben zij dus geen oplossing voor de door henzelf geconstateerde trend van een grotere ongelijkheid van inkomens. Ook Wouter Bos verklaarde zich onlangs voorstander van het onzalige idee om te breken met het streven naar inkomensnivellering. ‘Het moet er niet om gaan of iedereen het zelfde krijgt,’ zei hij in juni op het PvdA-forum. Een slecht plan.

De rechtvaardigheid van inkomensnivellering

Tien jaar geleden verbaasde Paul de Beer zich in S&D erover dat er zo weinig over de principiële keus tussen doelmatigheid (maximale maatschappelijke welvaart) en rechtvaardigheid (gelijke welvaart) wordt nagedacht. Hij onderscheidt drie verschillende concepten van rechtvaardigheid.

1) compenserende inkomensverschillen: inkomensverschillen worden alleen geaccepteerd voorzover ze voortkomen uit de inspanningen waarmee het inkomen wordt verworven (het meest rechtvaardig);

2) ulitarisme: de hoogte van de totale welvaart staat voorop (het meest doelmatig);

3) difference principle: inkomensverschillen zijn alleen gerechtvaardigd zijn als deze uiteindelijk in het voordeel zijn van de minst bevoorrechtte zelf (tussen rechtvaardig en doelmatig in, vrij naar John Rawls).

Gedurende de jaren tachtig deed zich de sterkste stijging van de inkomensongelijkheid voor, zoals in figuur 1 was te zien. Het verschil tussen het sociaal minimum en het modale loon nam gedurende deze periode met ongeveer eenderde toe. Volgens het difference principle van Rawls is dit enkel gerechtvaardigd als de laagste inkomens hiervan hebben geprofiteerd. Wat blijkt echter: de koopkracht van ‘modaal’ namen toe met 6 procent, terwijl de koopkracht van de ‘minima’ daalde met maar liefst 8 procent. Ook de extra werkgelegenheid die hier het gevolg van was leidt niet tot een rechtvaardiging van de inkomensverschillen volgens Rawls’ difference principle. Aangezien de ongelijkheid in de jaren negentig ongeveer onveranderd bleef (figuur 1) is dus aan de voorwaarden van het rechtvaardigheidsbeginsel van John Rawls niet voldaan.

Blijft over het uiterste van het spectrum: compenserende inkomensverschillen. Dit betekent dat een bankdirecteur 100 keer zoveel inspanning moet leveren dan een minimumloner. Dit lijkt wel erg onwaarschijnlijk en we durven hier dan ook te stellen dat de huidige inkomensverschillen op grond van het concept van de compenserende inkomensverschillen niet rechtvaardig zijn.

Blijft over de ulitaristische benadering, waarin binnen de afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid enkel oog is voor het eerste, te weten maximalisering van de totale maatschappelijke welvaart. In wezen is dit waar Jacobs c.s. en ook Wouter Bos op aansturen wanneer zij hun keuze voor kansgelijkheid ten kostte van inkomensgelijkheid werkelijk menen.

Het politieke spectrum: links pragmatisme of dogmatisme?

Als wij als linkse mensen daadwerkelijk een rechtvaardige samenleving willen, dan is het dus onvermijdelijk dat wij de naakte waarheid onder ogen zien en keer op keer een loopgravenoorlog met rechtse partijen voeren om met traditionele methoden het inkomen her te verdelen. Belasting heffen op hogere inkomens en vermogen en dit als een soort Robin Hood naar de armen brengen in de vorm van huursubsidie, belastingkortingen en andere vormen van jaarlijkse procentjes koopkracht. Een cliché? Wellicht, maar niet minder dan pleidooien voor kansgelijkheid of een efficiënte overheid. Met dit belangrijke verschil dat kansgelijkheid en efficiency binnen de overheid ook door rechtse partijen wordt bepleit. Op grond van haar bijzondere positie binnen het politieke spectrum moet de PvdA dus pragmatisch omgaan met haar principes, dat is, elke gelegenheid aangrijpen rechtvaardigheid metterdaad te bewerkstelligen. Grappig is het, dat dit vaak als dogmatisch links wordt beschouwd.

Als we grafiek 1 nogmaals bekijken dan zien we dat, sinds de jaren zeventig, inkomensverschillen significant afnemen als er een links kabinet aan de macht is, sterk toenemen onder rechtse kabinetten en ongeveer gelijk blijven onder een middenkabinet. Het lijkt er op dat de samenstelling van het kabinet van doorslaggevend belang is bij de verdeling van het inkomen! De PvdA moet dus na elk rechts kabinet weer corrigerend optreden. En de kiezer is het met ons eens. Uit het Sociaal-cultureel rapport 2002 bleek dat 62 procent van de werkenden de inkomensverdeling te scheef vond. 70 procent van de gepensioneerden vond dit en 85 procent van de uitkeringsgerechtigden.

Overigens is inkomensnivellering niet alleen uit het oogpunt van rechtvaardigheid nastrevenswaardig. Uit recent onderzoek van Lex Borghans en Bas ter Weel blijkt dat in Nederland criminaliteit relatief minder voorkomt bij ‘lagere’ klassen dan in de Verenigde Staten, doordat de inkomensverdeling hier meer gelijk is.

Thorstein Veblen betoogde reeds aan het eind van de negentiende eeuw dat elke euro die een rijke uitgeeft minder productief is voor de economie dan de euro van een arme sloeber. De rijke immers zal veel betalen voor bijvoorbeeld het merk, terwijl een groter percentage van de euro van de minder bedeelde naar de werkzaamheden zelf gaat die in het product zitten. Door multipliereffecten heeft de economie dus meer aan de euro van de arme.

Daarnaast speelt de inkomensverdeling een rol als het gaat om loonmatiging en topinkomens. De Nederlandse economie heeft momenteel baat bij een gematigde loonontwikkeling, maar kom daar maar eens om wanneer de ‘bovenklasse’ zich verrijkt.

Het streven naar inkomensnivellering ontslaat de sociaal-democratie overigens niet van de plicht om oog te houden voor de andere genoemde beleidsrichtingen, zoals wij reeds betoogden. Er is in dit verband een vijfde trend waarneembaar die van groot belang is bij het formuleren van een economische agenda voor de linkse politiek.

Een vijfde trend

Het gaat dan om het ‘Baumol’-effect. In de dienstverlenende sector kan niet dezelfde productiviteitsstijging gerealiseerd worden als in andere sectoren. Toch kijken werknemers in de dienstverlenende sector bij het stellen van looneisen naar hun collega’s in de andere sectoren. De loonstijgingen zijn dus hetzelfde, maar in de industrie kunnen werkgevers deze betalen uit de gestegen productiviteit, terwijl werkgevers in de dienstverlenende sector deze ‘loonruimte’ niet hebben.

De overheidssector nu bestaat vrijwel geheel uit dienstverlening en de kosten stijgen bij gelijkblijvende kwaliteit dus altijd meer in de collectieve sector dan in de marktsector. Dit zet de werkdruk in de zorgsector, het lerarentekort en andere knelpunten in de collectieve sector in een ander daglicht. Als de marktsector altijd een sterkere aanzuigende werking heeft, moet de overheid altijd aan kwaliteit of aan omvang inleveren. Tenzij er wordt betaald voor een kwalitatief goede collectieve sector. Wederom is het de sociaal-democratie die zich geroepen moet voelen deze taak op zich te nemen en binnen elk kabinet opnieuw dit punt moet bevechten op de rechtse partijen. Onder Paars heeft de PvdA deze rol vervuld en vele miljarden vrijgespeeld om de noodzakelijke reparaties in de collectieve sector uit te voeren. Inderdaad slinken de wachtlijsten en het lerarentekort. Uiteraard moet een dergelijke rol gepaard gaan met het punt van efficiency: juist de hoeder en pleitbezorger van de collectieve sector moet kritisch zijn hierop.

Recapitulatie

De druk op de collectieve sector zal stijgen door de vijf trends en de sociaal-democratie moet een antwoord hierop geven. Dit antwoord hoeft echter niet eenduidig te zijn. De heterogenisering van de samenleving bijvoorbeeld vraagt om een sociale zekerheidssysteem dat op de moderne levensstijl is geënt. Maar dit hoeft niet minder sociale zekerheid te zijn. De internationalisering van de economie ondergraaft de mogelijkheden belasting te heffen. Maar als wij hier in Europa minimumnormen over kunnen afspreken is het probleem al veel minder groot. De vergrijzing is een probleem. Maar in de berekeningen van het CPB die de basis vormen voor het paniekerige kabinetsbeleid omtrent de vergrijzing stabiliseert de schuldquote (staatsschuld als percentage van het nationaal inkomen) op het absurd lage niveau van 10 procent. Jacobs c.s. schrijven dat om de AOW te betalen in 2040 de premiedruk (AOW-premie als percentage van het nationaal inkomen) met 4,3 procentpunt gestegen moet zijn. Maar is dit zoveel? De collectieve lasten daalden de afgelopen twintig jaar met 8 procentpunt tot 39 procent en de collectieve uitgaven daalden met maar liefst 17 procentpunt tot 41 procent van het nationaal inkomen. Daarmee willen we aangeven dat de collectieve sector momenteel in historische perspectief erg klein is. Het idee dat als we niets doen de nachtwakerstaat onherroepelijk aanbreekt omdat de kosten van ‘onze sociale verworvenheden’ niet meer op te brengen zijn, behoeft dan ook nuancering. Met name de inkomensverdeling, het effect van ‘Baumol’ op de collectieve sector en de vergrijzing vragen om extra uitgaven en een groei van de collectieve sector, waar momenteel gelukkig ook ruimte voor is. Binnen deze collectieve sector moet voldoende ruimte zijn voor vraagsturing vanwege de meer heterogene samenleving en optimale efficiency, maar dit zegt niet zoveel over de omvang van deze sector en de mogelijkheden om efficiency te realiseren zijn, zoals betoogd, uitputtend. Een pleidooi voor kansgelijkheid mag er niet toe leiden dat de PvdA zich van haar kerntaken aangaande de inkomensverdeling kwijt. De PvdA moet alweer in de startblokken gaan staan en haar historische rol blijven vervullen om corrigerend op te treden.

Eddy Bekkers en Michiel Mulder

Eddy Bekkers is econoom en als aio verbonden aan het Tinbergen instituut.

Michiel Mulder is student economie en werkzaam bij de gemeenteraadsfractie van de PvdA-Amsterdam

Bronnen:

Borghans, L., en B. ter Weel, ‘Criminaliteit en etniciteit’, ESB, 14 november 2003.

Bos, W., ‘Gelijkheid moet een stap terug ten faveure van participatie’, www.wouterbos.nl, 14 juni 2003

CBS, statline, www.cbs.nl

CPB, De werkgelegenheid in de jaren tachtig, Werkdocument nr. 41, Den Haag, 1991.

De Beer, P.T., Over werken in de postindustriële samenleving (proefschrift), Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, 2001.

De Beer, P.T., ‘Strenge rechtvaardigheid? Ontspannen keuzevrijheid!’, Socialisme en Democratie, 1993, nr. 12.

Rawls, J., A theory of Justice, Oxford University Press, 1972

Veblen, t., The theory of the leisure class.An economic study of institutions. Dover publications, New York, 1899.

Interimnota inkomensbeleid, Tweede Kamer 1974-1975, 13399, nrs. 1-2, p. 6/7

Sociaal en cultureel rapport 2002, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, 2002.