Laveren in de polder

Ferd Crone en Michiel Mulder

Wim Kok benadrukte bij zijn aantreden als premier dat het paarse kabinet een gewoon kabinet was, hoewel het de eerste keer deze eeuw was dat de confessionelen buiten het kabinet bleven. Klaas de Vries, toen nog directeur van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, had in een column in de Staatscourant voor paars gewaarschuwd omdat er dan 'in de Nederlandse politiek geen heldere tegenstellingen meer zouden zijn.' Inmiddels is Wim Kok de verpersoonlijking van het Nederlandse politieke pacificatiemodel en is De Vries minister in het tweede paarse kabinet. In de laatste dagen van Paars 2 is er alom waardering voor het 'poldermodel', hoewel het zijn eerste haarscheurtjes begint te vertonen onder invloed van een hoge inflatie, grote stijging van topsalarissen, afnemende economische groei en verslechterende concurrentiepositie. Is de economische conjunctuur aan het omslaan en is het volgende kabinet en de poldereconomie daar tegen opgewassen? Is de politiek net als de economie onderhevig aan een conjunctuurcyclus? En lukt het om de investeringen in de publieke sector op peil te houden en verder op te voeren, of maakt de looninflatie dat te moeilijk?

Om deze vragen te beantwoorden zullen we stilstaan bij de huidige betekenis van het ´oude´ poldermodel en een voorstel doen voor een ´nieuw´ poldermodel. Er zal vooral uitgebreid aandacht besteed worden aan de rol van de overheid hierin. Welke nieuwe ruil is mogelijk met sociale partners? Stilgestaan zal worden bij de randvoorwaarden die de overheid kan bieden voor het realiseren van een nieuwe polderconsensus: wat kan zij doen om het arbeidsaanbod en de arbeidsproductiviteit te verhogen, teneinde de potentiële groei op te krikken?
Want de voorziene potentiële structurele groei valt tegen. Deze bedraagt voor de periode 2002-2006 volgens het CPB jaarlijks 2,75 procent, afgezien van conjuncturele aspecten. Dat is een stuk minder dan de 3,25 procent in de vorige kabinetsperiode. Onder deze omstandigheden zal het moeilijk zijn een sterke collectieve sector te behouden, hetgeen, zo zal blijken in dit essay, een belangrijk ingrediënt vormt voor het goed functioneren van de polderconsensus.

Collectieve sector
De laatste jaren dringen zich twee kernpunten op bij het bekijken van de publieke sector.
Ten eerste de welvaartsparadox: ondanks dat de inkomens van mensen sterk zijn gestegen is het niet zo dat ze daarmee de eisen aan de overheid hebben beperkt en liever zelf onderwijs en zorg willen inkopen. De paradox is veeleer dat met de toegenomen kwaliteit van het persoonlijke leven men ook een hogere kwaliteit van de overheid verwacht. Men wil voor zijn/haar ouders een perfecte verzorging, en niet ouderen met zessen op een kamer. En waarom op school computer-afdankertjes als je thuis een mooie voor je kinderen hebt? Als de overheid hier niet voor zorgt zal zeker de groeiende rijkere middenklasse eigen voorzieningen willen betalen. Dan ontstaat een tweedeling van een arme publieke voorziening voor degenen die daar afhankelijk van zijn, en daarnaast een hoogwaardige private voorziening voor wie het kan betalen. De kwaliteit van de publieke voorzieningen moet blijvend verbeterd worden zodat men niet vanuit armoede in de publieke sector voor de markt kiest, maar trots kan zijn op de voorzieningen die men krijgt.
Een tweede opvallend aspect is dat veel overheidsvoorzieningen bestaan uit persoonsgebonden dienstverlening (zorg, onderwijs, bestuur) waar niet of veel moeilijker een productiviteitsverbetering is te realiseren dan in de private sector. Dat betekent dat de prijs van deze voorzieningen -gegeven dat de lonen in private en publieke sector gelijkwaardig zullen moeten zijn- wat sneller zal kunnen toenemen dan die in de markt (het zogenoemde Baumol-effect). Onderkend moet worden dat het afgelopen decennium een beheerste loonontwikkeling in de marktsector van cruciaal belang was om te kunnen investeren in de collectieve sector. Het leidde immers tot de banengroei waardoor sociale lasten op de begroting vrij vielen om in te zetten in zorg, onderwijs enzovoorts. Daarnaast maakte deze loonontwikkeling het mogelijk de collectieve lonen en de uitkeringen gelijke tred te laten houden met de markt zonder lastenverzwaring.
Het beleid moet er op worden gericht dat met sociale partners de succesformule voortgezet wordt, al of niet in aangepaste vorm. Ondanks dat zal het bieden van een hoogwaardige publieke dienstverlening de komende jaren zijn prijs hebben en toenemende financiering uit de algemene middelen, al of niet met een bijdrage van de gebruikers, nodig zijn om het Baumoleffect het hoofd te bieden en de gevraagde kwaliteitsverbetering te kunnen bieden. Goede publieke voorzieningen kunnen niet op een koopje. Een remedie voor de geschetste crisis is dus tweeledig:
- Preventief: De loondruk vanuit de marktsector moet niet te groot worden. Hiermee wordt voorkomen dat de collectieve sector onnodig sterk onder druk komt te staan.
- Adaptief: de collectieve sector zal hoe dan ook onder druk komen te staan en zal nog een sterke kwaliteitsverbetering moeten leveren. Het is dus nodig dat er voldoende uitgavenruimte gecreëerd wordt.

Poldermodel 2002
Er doet zich een dilemma voor dat vraagt om een nieuw maatschappelijk compromis. Naast de relatief stijgende kosten van collectieve voorzieningen is dat een grote stijging van de marktlonen (tevens haasje-over tussen deze twee). Waar in 1982 in Wassenaar werd afgesproken in bedrijfstakbrede cao's lonen te matigen in ruil voor werkgelegenheid en arbeidstijdverkorting, staan we nu voor een nieuwe uitdaging. De arbeidsinkomensquote is de afgelopen jaren weer gestegen ten kostte van de winstquote. Een loon-prijs-belastingspiraal door de krappe arbeidsmarkt en haasje over van looneisen van vakbonden en loonstijgingen van managers zijn een reëel risico. Als de werkloosheid oploopt en de loonstijging in de marktsector wel zou versnellen (en dus ook in de collectieve sector) is een krimp van de collectieve sector een reëel gevaar. Daarmee komen ook voorzieningen die voor werknemers en werkgevers van groot belang zijn onder druk. Ook zij hebben dus belang deze situatie te voorkomen. Goede publieke voorzieningen zijn ook voor hen een sleutelvariabele voor hun finctioneren.
Het poldermodel '82 was zo succesvol omdat alle drie partijen wonnen door een ruil van eigen belangen:
- werknemers ruilden loonmatiging tegen arbeidstijdverkorting en werkgelegenheidsgroei.
- werkgevers herstelden winsten in ruil voor korter werken en meer banen.
- de overheid kon de overheidsfinanciën saneren zonder grootscheepse banenreductie, met behoud van de koppeling en verlichting van de lasten.
In het poldermodel 2002 ruilen en winnen wederom drie partijen:
- werknemers in de marktsector krijgen voor hun relatief bescheiden loonstijgingen de politieke belofte dat de publieke sector versterkt wordt met kwalitatief goede collectieve voorzieningen en van hun werkgever (en de overheid) krijgen ze ruimte voor zorgtaken (kinderopvang, verlof), scholing, kwalitatief goed werk en goede arbeidsomstandigheden.
- werkgevers behouden een redelijke winstquote en compenseren de verantwoorde loonstijging door scholing en ruimte voor de combinatie van arbeid en zorgtaken te bieden.
- de publieke sector wordt ondanks het Baumoleffect en de welvaartsparadox niet uitgekleed maar versterkt zonder dat de belastingen sterk hoeven te stijgen.

Het is niet de eerste keer dat een dergelijke aanpak wordt bepleit. En er is ook al de nodige kritiek op geweest. Deze komt voort uit een schrikreactie. Mensen denken dat het om een pleidooi voor loondalingen gaat. Maar bij een verantwoorde loonontwikkeling is er nog steeds sprake van compensatie van inflatie en een welvaartsvaste ontwikkeling. Waar het om gaat is dat niet altijd wordt toegegeven aan de wil van de arbeidsmarkt om - behoudens in bepaalde segmenten - onverantwoord hoge loonstijgingen te realiseren. Instituties zoals het overleg tussen werkgevers en werknemers zijn er niet voor niets.
Een ander punt van kritiek is dat deze instituties het niet meer aan zouden kunnen om
dergelijke veranderingen in de marktcoordinatie te initieren. Doordat de economische noodzaak ontbreekt staan de vakbonden twintig jaar na Wassenaar machteloos. Het is waar, indertijd was er sprake van een krimp van de economie en zover is het gelukkig nog lang niet. Moeten we weer wachten tot de wal het schip keert? Dat zal dan de tweede keer zijn na Wassenaar toen de inflatoire druk vanuit de arbeidsmarkt één van de oorzaken van een economische crisis was. De economisch historicus Van Zanden wijst er bijvoorbeeld op dat de economische problemen in de jaren '70 door het in een storten van het Bretton-Woods systeem en de oliecrisis in Nederland harder ingrepen dan in andere landen, omdat er vanuit de arbeidsmarkt een hoge inflatoire druk uitging.
De zogenaamde institutionele crisis is dus niet nieuw; altijd moeten organisaties over hun eigen schaduw heen durven springen om tot nieuwe afspraken te komen, zoals toen Kok, Lubbers en Van Veen deden.
Zo zullen nu werkgeversbonden hun achterban meer in de hand moeten hebben zodat gemaakte afspraken over een gematigde loonontwikkeling voor het top-management van grote bedrijven jaar na jaar gebroken worden door extreme loonstijgingen en uit de hand gelopen optiepakketten.

Uitgavenruimte
De rol van de overheid in dit ´Poldermodel 2002´ zal vooral zijn gelegen in het versterken van de collectieve voorzieningen, wat niet eenvoudig is tegen de achtergrond van een afnemende groei van de budgettaire ruimte. Dit komt door de terugvallende potentiële groei. De beschikbare ruimte wordt bepaald door de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit en het arbeidsaanbod en de werkgelegenheid. Bij een kwart procent hogere arbeidsproductiviteit komt de beschikbare ruimte cumulatief 2,25 miljard hoger uit. Groeit de werkgelegenheid jaarlijks een kwart procent harder dan levert dit 4 miljard uitgavenruimte op. Dit zijn substantiële bedragen. Onder Paars 1 en Paars 2 is op een vergelijkbare manier de uitgavenruimte verviervoudigd.

Arbeidsaanbod
Een houdbare collectieve sector is langs twee wegen gebaat bij een groter arbeidsaanbod:

- De opwaartse druk op de marktlonen neemt af. Dit is de doelstelling van het in de eerste paragraaf gelanceerde preventieve beleid.
- De potentiële groei wordt vergroot en hiermee de uitgavenruimte. Dit ondersteunt het voorgestelde adaptieve beleid.
Waar de groei van het arbeidsaanbod tussen 1996 en 2001 nog gemiddeld 2 procent per jaar bedroeg, zal dit van 2002 tot 2006 slechts rond de 1 procent zijn. Vergroting van het arbeidsaanbod is niet alleen nodig om de potentiële groeivoet te verhogen, maar is ook een bittere noodzaak om de krapte op de arbeidsmarkt te verminderen.
Het arbeidaanbod moet dus worden bevorderd. Het optrekken van de in 2001 geïntroduceerde arbeidskorting kan soelaas bieden. Overwogen kan worden om de verhoging te richten op inkomens tussen het minimumloon en driemaal het minimumloon. Om de budgettaire ruimte niet te veel te belasten kan de hogere arbeidskorting deels gefinancierd worden uit een lastenverschuiving, terwijl wel het beoogde werkgelegenheidseffect optreedt. Het werkgelegenheidseffect van verlichting van de lasten voor lagere inkomens is immers beduidend groter dan lastenverzwaring voor hogere inkomens, zo blijkt ook uit berekeningen van het CPB.
Ook bevordering van kinderopvang is van belang voor het arbeidsaanbod. In 1999 bedroeg de overheidsbijdrage 620 miljoen gulden. Dat is 34% van het totale budget voor kinderopvang. In 1993 lag dit overheidsaandeel nog boven de 50%. De ouders moeten bijna de helft van de kosten dekken, terwijl er toch zo'n groot maatschappelijk belang is gemoeid met een goed geregelde kinderopvang. Meer dan 30.000 kinderen staan op een wachtlijst. De inzet van extra financiële middelen voor kinderopvang, bij voorkeur uit de overschotten in de sociale fondsen, teneinde de arbeidsparticipatie te vergroten is erg effectief, omdat de loonelasticiteit bij vrouwen hoger is dan bij mannen. Het grootste aanspreekbare reservoir van arbeidsaanbod wordt gevormd door vrouwen, bij wie de arbeidsparticipatie nog steeds beduidend lager ligt dan die bij mannen. Op vergelijkbare wijze kunnen premieoverschotten worden ingezet om de lage participatie van ouderen (boven de 55 jaar werkt slechts een kwart) te verhogen.

Onderwijs
Er is ter verhoging van de arbeidsparticipatie door Paars reeds veel arbeidsmarktbeleid geïnitieerd. Coen Teulings wijst er echter op dat uit internationaal onderzoek in het algemeen blijkt dat arbeidsmarktbeleid moeizaam en in de huidige krappe arbeidsmarkt zelfs steeds minder werkt. Er is een 'val' van arbeidsmarktmaatregelen aan de onderkant waaraan mensen niet meer kunnen ontsnappen. Op deze manier komt hij op een pleidooi voor een verschuiving van arbeidsmarktbeleid naar scholings- en onderwijsbeleid, zodat tekorten die zich hoger in de arbeidsmarkt voordoen worden opgelost en er meer doorstroming naar midden- en hogere banen, trek in de schoorsteen, komt: lager opgeleiden kunnen dan onderin de banen die vrijvallen opvullen. Een bijkomend voordeel van meer onderwijs en scholing is dat het de beste bijdrage levert aan een meer gelijke inkomensverdeling: als er meer middelbaar- en hoger opgeleiden zijn, dan kunnen meer mensen inkomensverbetering bereiken. Het relatieve loon van lager betaalden neemt toe, omdat daar de relatieve schaarste toeneemt. Ook de OECD wijst op het belang van scholing. Uit een recent onderzoek blijkt dat het feit dat de economische groei in de jaren negentig jaarlijks gemiddeld 1% hoger lag ten opzichte van de jaren '80 voor 40% zijn oorzaak vindt in het stijgende opleidingsniveau van de bevolking.

Arbeidsproductiviteit
Blijft over de arbeidsproductiviteit als determinant van potentiële groei en ruimtevergrotende factor. De informatietechnologie is een sleuteltechnologie die kan groeien als de afzetmarkt voor ict-diensten en -producten groter wordt. De penetratiegraad van het aantal internetaansluitingen ligt nu tussen de 50 en 60 procent. Dit kan beter, door bijvoorbeeld de aanleg van een hoogwaardige internetverbinding door joint ventures van ict- en woningbouwbedrijven die het glasvezelnet of andere breedbandvoorzieningen doortrekken tot aan de huiskamer. Begonnen kan worden met het uitzetten van tenders voor een concessiesysteem met een overheidsbijdrage voor de onrendabele top. Integratie van TV en internet wordt dan mogelijk en hele documentaires en films kunnen in een mum van tijd gedownload worden. De mensen die nu niet participeren op internet kunnen deze nieuwe techniek dan implementeren in het leven dat ze gewend zijn, wat met de huidige diensten nog niet kan. Dat legt tevens de basis voor een nieuwe generatie interactieve diensten. Met een hoogwaardig digitaal netwerk zal een ieder kunnen profiteren van de nieuwe techniek. Daarmee ontstaat een grotere afzetmarkt voor groei van de sector van ict-diensten en -industrie en de arbeidsproductiviteit die hier het gevolg van is. Als het aandeel van de ict-diensten en ict-industrie in het BBP met ieder 5 procent toeneemt doet zich de mogelijkheid voor dat de uitgavenruimte de komende kabinetsperiode met zo'n 3,5 miljard verruimd wordt.

Slot
Paars werd inderdaad een gewoon kabinet, zoals Wim Kok wilde. Na acht jaar `gewoon kabinet' kabinet staat Nederland er goed voor. Dit betekent echter niet dat een volgend kabinet een even goede prestatie zal leveren. Alles hangt af van de agenda. In dit artikel zijn ambitieuze voorstellen gedaan voor een nieuwe agenda. Het kabinet heeft de loonontwikkeling op zijn beloop gelaten en daarmee de groeiende arbeidskosten en risico's van looninflatie. De wal heeft het schip niet gekeerd, want er waren genoeg meevallers om de hogere lonen ook in de collectieve sector te betalen.
De agenda na 2002 zal een krachtig progressief karakter moeten hebben en economisch verantwoord moeten zijn. Daarin gaan twee elementen hand in hand met elkaar. Een krachtige, vitale economie voor iedereen kan niet zonder een sterke marktmeester en coördinatie met sociale partners die ondersteuning biedt waar het mis dreigt te gaan. Evenzo kan een kwalitatief sterke publieke sector niet bestaan zonder een economie die zich in een globaliserende wereld staande kan houden. Markt en overheid hebben elkaar dus wederzijds nodig. Een nieuwe economische situatie vergt een nieuwe invulling van het poldermodel waarin een sterke collectieve sector de sleutelvariabele kan zijn.

Literatuur
Advies Studiegroep Begrotingsruimte, kamerstukken 27805, nr. 1,
Crone, F., ´Nieuwe economie, nieuw Wassenaaar´, in: Socialisme & Democratie, 57,nr. 7, 2000.
Education at a Glance 2001, OECD; of: 'Nederlandse docent stokoud', Financieel Dagblad, 14 juni 2001.
Jansen, C., P. Besseling en F. Huizinga, Boekhoudkundige berekening budgetairre ruimte 2003-2006, CPB-document no. 003, juni 2001.
The EU Economics: 2000 review, Europese Commissie, 2000.
Luiten van Zanden, Jan, Een klein land in de 20e eeuw. Utrecht: Het Spectrum, 1997