Raadsnotitie
Onderwijshuisvesting
7 juli
2004
De PvdA wil dat Amsterdamse kinderen en
Amsterdamse onderwijzers beschikken over schone, moderne en goed onderhouden
schoolgebouwen.
Aanleiding tot deze notitie is de
constatering van sterk toegenomen onderwijsreserves in de stadsdelen in de
rapportage over de stadsdeelfinanciën 2002. Tegelijkertijd zijn er klachten
over de kwaliteit van het onderhoud van schoolgebouwen en de voortgang van
nieuwbouw, zo blijkt ook uit een door de PvdA gehouden enquête. Doel van deze
raadsnotitie is om te analyseren hoe het komt dat zowel in het basisonderwijs
(stadsdelen) als in het voortgezet onderwijs (centrale stad) omvangrijke
reserves ontstaan en om mogelijke oplossingen aan te reiken.
We moeten hier rekening houden met de gescheiden
verantwoordelijkheden. In dit verband is er een dubbel onderscheid te maken. In
de eerste plaats kan de Amsterdamse situatie niet los worden gezien van de
ontwikkelingen op Rijksniveau. Het Rijk streeft er naar per 2005 de
huisvestingsgelden direct aan de scholen ter beschikking te stellen. Het is
vooralsnog niet duidelijk of deze streefdatum gehaald wordt en of het alleen om
voortgezet of ook om basisonderwijs gaat.
Daarnaast is het Rijk van plan om per
2006 het basisonderwijs ‘lumpsum’ te financieren. Dat wil zeggen dat de
schotten tussen materiële en personele uitgaven verdwijnen en het geld voor het
basisonderwijs direct aan de scholen wordt overgemaakt. De veranderingen in de
rijksregels betekenen een andere manier van financiële verslaglegging: voortaan
zal door het basisonderwijs een financieel verslag moeten worden overlegd met
goedkeurende accountantsverklaring. Bovendien vraagt de naderende lumpsum
financiering om specifieke kennis.
Een tweede punt betreft de positie van
de stadsdelen ten opzichte van de centrale stad. Het moet duidelijk zijn dat
het absoluut niet onze bedoeling is
te treden in de autonome bevoegdheid van de stadsdelen en hun gekozen besturen.
Integendeel, veel van de problemen die wij constateren kunnen alleen op
stadsdeelniveau worden opgelost. Het is wél nadrukkelijk de bedoeling met deze
notitie waar mogelijk een helpende hand uit te steken richting stadsdelen. Ook
het probleem van de reserves is bepaald niet voorbehouden aan de stadsdelen. De
reserves per leerling zijn bij de Centrale Stad zelfs hoger dan bij de
stadsdelen.
Voor de basisscholen zijn de stadsdelen
verantwoordelijk, voor de scholen in het voortgezet onderwijs de centrale stad.
We nemen daarom ook de problematiek bij de centrale stad onder de loep in deze
notitie. En bij het onderhoud aan scholen manifesteren zich over het algemeen
andere problemen dan bij nieuwbouw of uitbreiding van scholen.
De problematiek valt uiteen in 4
onderdelen:
Centrale Stad Stadsdelen
|
Onderhoud VO |
Onderhoud BO |
|
Nieuwbouw VO |
Nieuwbouw BO |
Op alle vier de onderdelen is sprake
van vertraging in de uitvoering. Zowel bij de centrale stad als bij de
stadsdelen zijn aanzienlijke reserves.
De oorzaken hiervoor zijn divers en
moeilijk onder te verdelen naar gewicht. Een opsomming:
-
Ruimtelijke Ordening-procedures
zorgen voor vertraging
-
Gebrekkige administratie
-
Boekhoudkundige regels en verplichte reserveringen vanuit
het Rijk – waardoor sparen veroorzaakt wordt
-
Inefficiëntie door spaargedrag
-
Gebrek aan regie en coördinatie tussen de verschillende
bestuurslagen
-
Domino effecten van vertragingen in de bouw
-
Gebrek aan of onvoldoende inzet van ambtelijke capaciteit
De volgende
oplossingen zouden wellicht kunnen helpen bij het wegnemen van de aangestipte
problemen. Het zou goed zijn als de stadsdelen zelf aangeven wat zij als meest
geschikte oplossingen zien in het overleg van de portefeuillehouders onderwijs.
Voorop dient te staan dat de problemen ook tussen de stadsdelen onderling sterk
uiteen lopen, maatwerk is dus een vereiste.
1.
Aanstellen van regisseur scholenbouw die moet helpen de
procedurele drempels en vertragingen weg te nemen. Deze moet zich zowel richten
op het wegnemen van drempels en vertragingen bij de Centrale stad als bij de
stadsdelen.
2.
Ambtelijke bijstand door taskforce
van ambtenaren met financiële en onderwijsexpertise
te op verzoek van de stadsdelen uit te zenden naar de stadsdelen waar de
reserves het grootst zijn/waar vertragingen zijn ontstaan door onvoldoende
ambtelijke capaciteit. Deze taskforce kan ook worden
ingezet om VO projecten vlot te trekken.
3.
De poolvorming van middelen mogelijk maken en faciliteren, zodat stadsdelen niet meer afzonderlijk hoeven
te sparen. Dit geschiedt uitsluitend op vrijwillige basis door de stadsdelen
zelf, de centrale stad kan hier een faciliterende rol
spelen.
4.
Stadsdelen en Centrale Stad te helpen bij de
samenwerking door overleg te faciliteren en te
stimuleren en kennisdeling mogelijk te maken. De stadsdelen helpen bij het
implementeren van een aantal van deze aanbevelingen die betrekking op de
stadsdelen hebben.
5.
Als centrale stad alle aanbevelingen uit het rapport ´ROB
1´ implementeren en te streven naar versnelling bij de projecten rond
voortgezet onderwijs.
Voorstel:
alvorens deze notitie te preadviseren deze notitie te bespreken in het portefeuillehoudersoverleg onderwijs.
Bijlage 1
– Overzicht acties en toezeggingen gemeenteraad en commissie financiën
·
Op 5 september 2002 is deze
problematiek van stijgende onderwijsreserves in stadsdelen aangekaart in de
Commissie Fin/EZ en wethouder Dales deed toen de
volgende uitspraak over de onderwijsreserves: ‘Bovendien is dat snel te
bekijken en te bespreken omdat de bedragen niet zo groot zijn, en men snel
achter de oorzaken kan komen.’ Hij zou het punt van de onderwijsreserves zeer
snel bespreken met de portefeuillehouders financiën van de stadsdelen en het
meenemen in de besprekingen over het bestuursakkoord.
·
In het bestuursakkoord van 28
november 2002 staat het volgende:
-
Bij de
besluitvorming over de begroting 2003 in het college is afgesproken dat als de
extra middelen in 2003 daadwerkelijk worden besteed, een Integraal
Huisvestingsplan is vastgesteld en de budgettaire ruimte het op dat moment
toelaat, de PM-post uit het programakkoord verder
wordt ingevuld. Naast deze inzet zullen ook de stadsdelen voldoende middelen
moeten blijven inzetten. De eventuele reserves voor onderwijshuisvesting in de
stadsdeelbegrotingen kunnen hierbij een rol spelen.
-
Stadsdelen bereiden in overleg met de centrale stad
de hiervoor mogelijke aanpassingen in de model-“Huisvestingsverordening primair
onderwijs stadsdelen” voor en stellen de in dit verband gewijzigde
stadsdeelverordeningen vast. Met dit instrument kan de eventueel nog te
verkrijgen benodigde extra financiering direct worden aangewend.
-
Op basis van het Integraal
Huisvestingsplan bereidt de centrale stad de mogelijke wijzigingen in de
“Verordening onderwijshuisvesting vo-(v)so”voor. Met dit instrument kan de eventueel nog te
verkrijgen extra financiering direct worden aangewend.
-
Stadsdelen zorgen ervoor dat maatregelen ter
verbetering van de huisvesting van het primair onderwijs, in een van de
volgende onderwijshuisvestingsprogramma’s opgenomen
worden (wettelijke jaarlijkse verplichtingen);
-
Stadsdelen stimuleren scholen om noodzakelijke
werkzaamheden daadwerkelijk in gang te zetten;
-
De centrale stad doet hetzelfde voor noodzakelijke
activiteiten bij het vo en (v)so;
-
De centrale stad stelt een
Integraal Huisvestings en Onderhouds
Plan op voor het voortgezet onderwijs waarin het streven is opgenomen om meer
aandacht te geven aan de positie van het VMBO, in
overeenstemming met het programakkoord.
Inmiddels
is er een Integraal Huisvestingsplan (IHP) dat grotendeels gedekt is, onder
andere met de middelen die bij Voorjaarsnota 2004 zijn vrijgemaakt.
·
In de commissievergadering
van 7 november 2002 is nog eens gevraagd wanneer het gesprek met de
portefeuillehouders nou eindelijk zou plaats vinden. Dales
zei toen dat dat zeer spoedig zou plaatsvinden.
·
In de sinterklaascommissie
van 5 december werd duidelijk dat het bewuste portefeuillehoudersoverleg
de volgende dag plaats zou vinden.
·
In de commissievergadering
van 9 april 2003, als de
rekeningrapportage over 2001 besproken wordt, zegt Dales
toe er samen met Oudkerk iets aan te doen.
·
In het portefeuillehoudersoverleg
met de stadsdelen is inmiddels afgesproken dat er vanuit de stadsdelen een
notitie betreffende de onderliggende redenen van de cijfermatige ontwikkeling
van de onderwijsmiddelen wordt opgesteld. In zijn brief van 18 februari 2004
aan de gemeenteraad verwijst de Voorzitter Bestuurlijke Werkgroep
Onderwijshuisvesting ter beantwoording van dit verzoek naar kamervragen (zie
bijlage).
·
In reactie op vragen van de
Rekeningencommissie in haar verslag over de gemeenterekening 2001 heeft het
College toegezegd dat er een extern onderzoek zal worden gedaan naar de
kwantiteit, kwaliteit en het beheer van de gelden van het openbaar onderwijs
van de stadsdelen. Dat onderzoek zou uiterlijk in januari 2004 gereed zijn.
·
Inmiddels is het rapport ROB
1 verschenen. Dit is dus het extern onderzoek waarom gevraagd is. De notitie
van de stadsdelen die is toegezegd in het portefeuillehoudersoverleg
is zoals gezegd nog niet verschenen.
Bijlage
– rapportage stadsdeelfinanciën centrale stad
·
In 2002
stegen de onderwijs reserves/voorzieningen met 20% (van 65mln tot 78mln€)
·
In 2001
stegen de onderwijs reserves/voorzieningen met 8% (van 59mln tot 64mln€)[1]
·
In 2000
stegen de onderwijs reserves/voorzieningen met 27% (van 46mln tot 59mln€)[2]
·
In 1999
stegen de onderwijs reserves/voorzieningen met 22% (van 38mln tot 46mln€)
In
de verschillende verslagen over de stadsdeelfinanciën is een aantal keer
hetzelfde rijtje verklaringen opgenomen voor de aanwezige onderwijsreserves:
-
gebrek
aan personele capaciteit
-
geoormerkte
rijksmiddelen of verplichte reserveringen
-
reserveringen
mbt doorvergoedingen en de daarmee samenhangende 5
jaarlijkse afrekening.
Bijlage
2 – cijfers uit kamervragen
Een deel van
de reserves bestaan uit rijksmiddelen. In antwoorden van de minister op
kamervragen wordt er meer duidelijkheid geschapen om hoeveel rijksmiddelen het
gaat.[3]
Er wordt een onderscheid gemaakt in ‘rijksmiddelen voor scholen’ die in
Amsterdam ‘schoolbestuurlijke middelen’ worden genoemd en ‘bestemde
rijksgelden’. De schoolbestuurlijke middelen zijn vergoedingen voor personeel
en materieel van scholen. De ‘bestemde rijksgelden’ omvat onder andere geld
voor Onderwijs in Allochtone Levende Talen en Voor- en Vroegtijdse
educatie. Een overzicht conform de gegevens van de minister:
|
|
Mln€ |
|
Gemeentelijke
middelen voor huisvesting, financiële en materiële doorvergoeding |
11,3 |
|
Eigen
middelen |
11,5 |
|
Schoolbestuurlijke
middelen |
30,6 |
|
Bestemde
rijksgelden |
5,7 |
|
wv OALT |
2,0 |
|
wv Voor- en vroegtijdse educatie |
0,5 |
|
wv Gemeentelijk
Onderwijs Achterstandenbeleid |
3,0 |
|
wv Nieuwkomers |
0,1 |
|
wv Grote Steden Beleid |
|
Het is dus
zaak een duidelijk onderscheid te maken tussen rijksgelden en gemeentelijke
gelden. In het eerste geval heeft de gemeente er namelijk niets mee te maken.
Bijlage 3 – enquete onder scholen
Vragen
(deel 1)
A. Heeft uw school achterstallig onderhoud?
B. Ondervindt uw school vertraging bij de
uitvoering van onderhoud?
C. Heeft uw school verbouwings/uitbreidingsplannen?
|
Antwoorden scholen openbaar onderwijs |
|
|||
|
School |
Stadsdeel |
A. achterst. |
B. vertraging |
C. plannen |
|
|
|
onderhoud |
uitvoer.ondh. |
verb/uitbr |
|
1 |
Zuidoost |
ja |
nee |
Ja |
|
2 |
Zuidoost |
Ja, veel |
ja, |
Ja |
|
3 |
Zuidoost |
Ja, veel |
ja, ernstig |
Ja |
|
4 |
Noord |
ja |
ja |
Nee |
|
5 |
Noord |
ja |
ja |
Ja |
|
6 |
Noord |
ja |
ja, ernstig |
Ja |
|
7 |
Baarsjes |
nee |
nee |
Nee |
|
8 |
Oudwest |
Ja, veel |
ja |
verhuizen |
|
9 |
Centrum |
Ja en Nee |
ja |
Nee |
|
10 |
Osdorp |
nee |
ja |
Ja |
|
Subtotaal |
|
|
|
|
|
openbaar onderwijs |
A. |
B. |
C. |
|
|
Ja |
|
70% |
80% |
60% |
|
Nee |
|
20% |
20% |
30% |
|
Nvt |
|
10% |
0 |
10% |
|
Antwoorden scholen bijzonder onderwijs |
||||
|
11 |
Bos en Lom |
Nee |
Nee |
ja |
|
12 |
Slot/OV |
Ja |
ja, ernstig |
ja |
|
13 |
Centrum |
n.v.t
(nieuw) |
n.v.t. |
n.vt. |
|
14 |
Zuidoost |
Ja, veel |
ja, ernstig |
ja |
|
15 |
Zuidoost |
Ja |
Ja |
ja |
|
Totaal openbaar |
|
|
|
|
|
en bijzonder onderwijs |
A. |
B. |
C. |
|
|
Ja |
|
67% |
73% |
67% |
|
Nee |
|
20% |
20% |
20% |
|
Nvt |
|
13% |
7% |
13% |
Resultaten
openbaar onderwijs, vraag A, B, en C in grafieken:
Conclusie: 70% van de openbare basisscholen heeft te kampen met
achterstallig onderhoud; 80% heeft te kampen met vertraging in de uitvoering
van onderhoud; 60% heeft plannen omtrent uitbreiding en verbouw
Vragen
(deel 2)
D. Welke vertragingen treden op bij de uitvoering van deze plannen en
hoe komt dat?
E. Is naar uw mening bij de stadsdelen voldoende ambtelijke capaciteit
aanwezig/ingezet om de onderwijshuisvesting effectief te kunnen realiseren?
F. In hoeverre speelt de ingewikkelde bestuurlijke
verantwoordelijkheidsverdeling (stadsdeel, rijk, centrale stad, schoolbestuur)
een rol bij de vertraging van onderhoud/nieuwbouw?
G. De centrale stad heeft via het stadsdeelfonds extra geld aan de
stadsdelen ter beschikking gesteld, onder meer ten behoeve van de huisvesting
van het basisonderwijs. Heeft u hier iets van gemerkt?
H. Hoe zijn u contacten met DMO en MEC?
|
Antwoorden scholen openbaar onderwijs (zoz voor statistieken) |
|
|
||||
|
School |
Stadsdeel |
D. reden |
E. voldoende |
F. st.d/rijk/c.s. |
gemerkt |
contacten |
|
|
|
vertraging |
capac. st.deel |
samenwerking |
extra geld |
DMO/MEC* |
|
1 |
Zuidoost |
|
ja |
te veel schijven |
|
Dmo-g, mec? |
|
2 |
Zuidoost |
stadsdeelraad |
nee |
ja |
ja |
|
|
3 |
Zuidoost |
st.deel/bestuur |
nee |
slechte samenw. |
nee |
DMO - nee |
|
|
|
|
|
|
|
MEC-? |
|
4 |
Noord |
|
nee |
slechte samenw. |
ja |
geen contact |
|
5 |
Noord |
|
nee |
|
ja |
DMO weinig, |
|
|
|
|
|
|
|
MEC-? |
|
6 |
Noord |
stadsdelen |
nee |
stroperig proces |
nee |
Beide goed |
|
7 |
Baarsjes |
|
nee |
|
ja |
|
|
8 |
Oudwest |
kopen passend geb. |
nee |
slechte samenw. |
nee |
? |
|
9 |
Centrum |
n.v.t. |
cap-nee |
slechte samenw. |
ja |
|
|
|
|
|
kwal-ja |
|
|
|
|
10 |
Osdorp |
procedures St.deel |
ja |
slechte samenw. |
ja |
Beide goed |
|
|
|
|
|
|||
|
Antwoorden scholen bijzonder onderwijs |
|
|
|
|||
|
11 |
B&L |
bureaucratie |
cap-nee |
|
nee |
Beide goed |
|
|
|
|
kwal-ja |
|
|
|
|
12 |
Slot/OV |
st.d.raad |
nee |
ja |
nee |
|
|
13 |
centrum |
n.v.t. |
nee |
stroperig proces |
nee |
|
|
14 |
zuidoost |
CSI/bestuur |
Nee |
slechte samenw. |
nee |
DMO-gMEC? |
|
15 |
zuidoost |
wachten op nieuwbouw |
Ja |
heel veel |
nee |
|
* 'g' dwz 'goed'; '?' dwz weet niet wat het is.
Conclusie: 50% van de openbare basisscholen
noemt het stadsdeel als reden voor vertraging bij de uitvoering van plannen;
70% vindt dat stadsdelen te weinig ambtelijke capaciteit hebben om de
onderwijshuisvesting te realiseren; 80% vind dat verschillende
verantwoordelijke bestuurslagen niet goed samenwerken; het contact met DMO
wordt over het algemeen als goed ervaren.
30% van de genquêteerden
heeft niets gemerkt van de extra gemeentelijke budgetten de meerderheid dus
wel; maar van de scholen met vertraging bij de uitvoering van onderhoud heeft
een meerderheid niets gemerkt van het extra geld (63%, zie onderste grafiek
volgende pagina). Van de scholen voor bijzonder onderwijs heeft overigens geen
enkele school iets gemerkt van het extra geld. Zie voor de uitwerking van deze
statistieken volgende pagina. Daar staan deze gegevens ook uitgedrukt als
percentage van de scholen met problemen/plannen.
Naar aanleiding van antwoorden scholen openbaar
onderwijs: |
|
|||
|
% geenqueteerden dat |
D.
stadsdeel |
E.
stadsdeel te |
F.
slechte samen- |
G.
Niets ge- |
|
het eens is met het onder |
reden |
weinig
amb. |
werking
bestuurs |
merkt
van |
|
D, E, F en G genoemde |
vertraging |
capaciteit |
lagen |
extra
geld |
|
als % vh totaal |
50% |
70% |
80% |
30% |
|
als % vd scholen met |
43% |
86% |
86% |
43% |
|
achterstallig onderhoud |
|
|
|
|
|
('ja' op vr.A) |
|
|
|
|
|
als % vd scholen met |
50% |
75% |
88% |
63% |
|
vertraging in onderhoud |
|
|
|
|
|
('ja' op vr.B) |
|
|
|
|
|
als % vd scholen met
verb. |
67% |
67% |
67% |
50% |
|
& uitbr plannen
('ja' op vr. C) |
|
|
|
|
